CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ TRIỂN VỌNG Ở VIỆT NAM

CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ TRIỂN VỌNG Ở VIỆT NAM

(Tài liệu chuyên khảo nghiên cứu Chuyên ngành Luật – Hiến Pháp)




GS. TSKH Đào Trí Úc – GS. TS Nguyễn Thị Mơ

 

LỜI GIỚI THIỆU

Các thiết chế hiến định độc lập hiện là một cấu phần không thể thiếu trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới. Việc hiến định những thiết chế này gắn liền với yêu cầu về xây dựng, củng cố nhà nước pháp quyền, thực hành dân chủ, quản trị tốt và phòng, chống tham nhũng ở mỗi quốc gia. Vì vậy, mặc dù có nhiều điểm chung, song phạm vi, mức độ và cách thức hiến định những thiết chế này không hoàn toàn giống nhau ở các nước. Ở Việt Nam, cuộc thảo luận về các thiết chế hiến định độc lập mới trở nên sôi nổi gần đây, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Tham gia và đóng góp vào cuộc thảo luận đó, Viện Chính sách công & Pháp luật đã tổ chức một cuộc hội thảo riêng về các thiết chế hiến định độc lập vào tháng 12 năm 2012. Nhằm lưu giữ những tri thức thu được trong cuộc hội thảo, Viện quyết định tập hợp các tham luận và bổ sung một số nghiên cứu có liên quan để xuất bản cuốn sách này.

Mặc dù đã rất cố gắng, song do những hạn chế về nguồn lực và thời gian, cuốn sách này chắc chắn vẫn còn những hạn chế, thiếu sót nhất định. Viện Chính sách công & Pháp luật mong nhận được sự góp ý chân tình của các quý độc giả để có thể xuất bản những ấn phẩm nghiên cứu tốt hơn về sau.

Viện xin chân thành cám ơn Đại sứ quán Thuỵ Sĩ đã hỗ trợ tổ chức cuộc hội thảo kể trên và xuất bản cuốn sách này. Xin trân trọng giới thiệu và hy vọng cuốn sách sẽ bổ sung một nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan nhà nước, các đại biểu Quốc hội và tất cả những ai quan tâm đến việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hiện hành của Việt Nam; Đồng thời là một tài liệu tốt cho các giảng viên, học viên, sinh viên luật của Việt Nam trong việc giảng dạy, nghiên cứu về Hiến pháp. /. Tháng 1 năm 2013 VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG & PHÁP LUẬT

Phần I: NHỮNG VẤN ĐỀ KHÁI QUÁT VỀ CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP

CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP

GS. TSKH. Đào Trí Úc[1]

1. Quan niệm truyền thống về cơ chế quyền lực nhà nước

Tư tưởng về quyền lực và kiểm soát quyền lực nhà nước có lịch sử cùng với sự tồn tại của bản thân quyền lực nhà nước. Trải qua các thời đại, con người luôn đặt hy vọng vào những khả năng và công cụ để tiết chế quyền lực, phòng ngừa sự tha hóa của quyền lực. Platon và Aristote ở thời kỳ Hy Lạp cổ đại đã từng nhắc đến lý tưởng về cơ quan lập pháp là hội nghị nhân dân, cơ quan Chính phủ và cơ quan thực hiện việc phán xét tư pháp như những bộ phận chuyên biệt khác nhau trong một nhà nước hoàn chỉnh, phức tạp. Về sau, tư tưởng về các bộ phận quyền lực dần dần được các nhà tư tưởng của cách mạng tư sản đưa lên thành học thuyết hoàn chỉnh, từ Thomas Hobbs (1588 – 1679), John Locke (1632 – 1704) Đến Charles Louis Montesquieu (1689 – 1755). Trong trước tác nổi tiếng “Về tinh thần của các đạo luật” Ch. L. Montesquieu đã lập luận và chứng minh cho sự cần thiết phải tách lập pháp và tư pháp ra khỏi quyền lực của nhà quân chủ chuyên chế thành những nhánh quyền lực độc lập nhằm bảo đảm hiệu quả cho việc quản lý của Nhà nước cho việc bảo vệ quyền lực tự do của người dân trước khả năng lạm quyền từ phía các cơ quan quyền lực. Montesquieu cũng cho rằng, ông nói đến sự phân quyền là để bảo đảm sự tự kiểm soát của bản thân các thiết chế quyền lực, sự cân nhắc kỹ càng trước mọi quyết định vì mọi quyết định có tính quyền lực đều liên quan đến quyền của con người. Và để đạt được mục đích đó, cần xác lập một cơ chế phối hợp, kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực.

Về ý nghĩa của trước tác của Ch. L. Montesquieu “Về tinh thần của các đạo luật” thì không có con số nào nói rõ hơn là con số về mức tái bản của tác phẩm đó trên thế giới: Chỉ sáu tháng sau khi nó ra đời đã có 12 lần tái bản! Tác phẩm của Montesquieu đã ảnh hưởng to lớn đến quá trình thiết kế các cơ chế của quyền lực công trên khắp thế giới, trong đó, mô hình phân quyền với cơ chế kiểm soát và cân bằng do J. Madison đề xuất và được quy định trong

 Hiến pháp 1787 của Hoa Kỳ được coi là hoàn chỉnh nhất.

Tuy nhiên, lý luận và thực tiễn tổ chức quyền lực nhà nước từ đó đến nay đã chỉ ra rằng, phân quyền với bộ ba quyền lực chỉ là điều tối thiểu cho một nền dân chủ.

Bắt đầu từ giữa thế kỷ XX, ở nhiều quốc gia đã xuất hiện những loại hình thiết chế thực hiện quyền lực nhà nước trong bối cảnh của sự tiến hóa chính thể hiện hữu. Đó là thiết chế Tổng thống trong chính thể cộng hòa nửa tổng thống, sự ra đời của các Ngân hàng trung ương (NHTW) Độc lập, các cơ quan công tố, Viện kiểm sát ở các nước xã hội chủ nghĩa và các nước Mỹ La‐tinh, các tòa án

Hiến pháp, cơ quan kiểm toán, cơ quan bảo vệ nhân quyền v.v. Có người còn gọi đó là các thiết chế, các cơ quan quyền lực nhà nước “có vị trí đặc thù”. Chẳng hạn về thiết chế Tổng thống, xưa nay, người ta vẫn quen hiểu đó là thiết chế hành pháp. Tuy nhiên, tại các quốc gia thuộc chính thể cộng hòa nửa Tổng thống thì Tổng thống đứng tách hẳn ra khỏi hành pháp và thường được coi là một nhánh quyền lực với tên gọi khác nhau nhưng đồng nhất ở vai trò “trọng tài” – điều phối hoạt động của các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây không còn là lý thuyết mà nhiều nước đã nâng lên mức độ hiến định. Điều 5 Hiến pháp 1958 hiện hành của Cộng hoà Pháp quy định rằng, Tổng thống bằng sự trọng tài của mình, bảo đảm sự vận hành bình thường của các quyền lực công. Điều 80 Hiến pháp 1991 của Rumani xác định: “Tổng thống thực hiện chức năng trung gian giữa các nhánh quyền lực của Nhà nước cũng như giữa Nhà nước và xã hội”. Nhiều nước châu Phi như Ruanda, Tuynisi, Mozambic cũng có những quy định tương tự trong Hiến pháp của mình. Theo nhà Hiến pháp học nổi tiếng của Nga V. E. Chirkin thì tuy Hiến pháp hiện hành của Liên bang Nga không có sự xác định cụ thể như vậy, nhưng suy từ những nhiệm vụ và thẩm quyền hiến định thì Tổng thống Liên bang Nga có vị trí pháp lý như một thứ trọng tài quyền lực.

Cũng bắt đầu từ giữa thế kỷ XX, ở nhiều nước đã hình thành các ngân hàng trung ương với vị thế pháp lý độc lập, khác với quyền của nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp truyền thống. Điều đó đã dẫn đến ý kiến cho rằng, đã xuất hiện một thứ quyền lực mới của nhà nước – quyền lực tiền tệ, hay là quyền lực ngân hàng. Có ý kiến nói đến “quyền lực thông tin”, “quyền lực bầu cử”. V.V. Hiến pháp 1976 của Algeria quy định các quyền: Quyền lực chính trị (do đảng cầm quyền thực hiện), quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền kiểm soát. Hiến pháp Quốc dân đảng của Trung Hoa trước đây (1946) Quy định có quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp, giám sát quyền khảo thí (thẩm quyền thi tuyển và bổ nhiệm công chức các cơ quan công quyền) Và quyền kiểm sát.

Như vậy, có thể kết luận rằng, trong thời đại ngày nay quyền lực nhà nước trong một nhà nước dân chủ và văn minh thì cơ chế quyền lực nhà nước không chỉ được đóng trong “khuôn vàng” của thuyết tam quyền phân lập. Sự phát triển và tiến hóa của Nhà nước và xã hội với sự ra đời của những quan hệ mới và theo đó là sự hiện hữu của những cấu trúc cầm quyền mới chưa từng có trong thời đại của bá tước Montesquieu và của những người sang lập ra nước Mỹ đã dẫn đến nhu cầu về một sự kiểm soát và về sự quản trị đặc biệt hơn so với trước đây. Đó là những thành tựu phát triển khoa học và công nghệ, là quá trình toàn cầu hóa, là những thay đổi của các yếu tố đã và đang tác động đến an ninh của xã hội, của con người.

O’Sullivan, nhà xã hội học Mỹ đã có một câu nói nổi tiếng rằng, “một Nhà nước tốt nhất là Nhà nước cai trị ít nhất. Nhà nước đó chỉ cần tập trung làm tốt việc phân xử, bảo vệ tốt các quyền tự nhiên của con người và duy trì trật tự xã hội. Trong tất cả các vấn đề còn lại thì nguyên tắc tự nguyện, nguyên tắc tự do sẽ là quy tắc vàng chính hiệu”. [2]Ngày nay, câu nói đó vẫn còn tại thời điểm của thế kỷ XVII – XVIII, tư tưởng khởi thủy về phân quyền và hạn chế quyền lực nhà nước đã xuất phát từ yêu cầu bức xúc của việc bảo vệ quyền của nhân dân chống lại sự áp bức, hà lạm từ phía các nhà chuyên chế, bởi lúc đó nguy cơ và sự vi phạm quyền tự do của con người chỉ xuất phát từ kẻ cai trị! Mặt khác, phạm vi chức năng và thẩm quyền của Nhà nước cũng chỉ giới hạn trong một số việc. Thế kỷ XX và các thời kỳ tiếp theo đã chứng kiến những sự thay đổi căn bản và to lớn trong đời sống xã hội, với những sự kiện tác động trực tiếp đến tính chất của việc sử dụng quyền lực nhà nước. Trước hết, đó là quyền bầu cử. Quyền bầu cử phổ thông của mọi công dân là thành quả vô giá của dân chủ, đồng thời cũng đã mang đến cho mọi tầng lớp nhân dân khả năng lựa chọn phương thức để thỏa mãn lợi ích của mình thông qua những người đại diện. Từ một phía khác, sự ra đời và phát triển của chính sách phúc lợi của các quốc gia trong nhiều thập niên qua đã tạo nên những khả năng kiếm lợi từ mọi tầng lớp dân cư, làm cho phạm vi và tính chất tác động của Nhà nước vào đời sống xã hội ngày càng mở rộng. Trong một bối cảnh như vậy thì nguy cơ đe dọa quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của người dân không chỉ còn từ phía bộ máy nhà nước mà cả từ phía chính các nhóm lợi ích trong bản thân các thành phần xã hội và cá nhân công dân với nhau. Lịch sử đã cho thấy nhiều điển hình về sự cấu kết giữa các chính trị gia thuộc các nhánh quyền lực truyền thống với các nhóm lợi ích nhằm thâu tóm quyền lực trên lưng các bộ phận còn lại của xã hội.

Chính vì vậy, ở nhiều quốc gia đã xuất hiện nhu cầu về những thiết chế kiểm soát quyền lực công hữu hiệu hơn trên cơ sở bảo đảm tính độc lập, ít phụ thuộc hơn vào các nhánh quyền lực, trước hết là các nhánh lập pháp và hành pháp.

2. Những đặc trưng cơ bản của các thiết chế hiến định độc lập

Theo lý thuyết về nhánh quyền lực để có thể được coi là một “nhánh” của quyền lực nhà nước đứng riêng rẽ, “ngang ngửa” với Các thiết chế hiến định độc lập các nhánh quyền lực khác, một thiết chế quyền lực nhà nước phải bảo đảm ít nhất là những yêu cầu sau đây:

a) Thiết chế đó phải bao gồm những cơ quan không chịu sự phụ thuộc theo quan hệ trên – dưới đối với một cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác hay của các cơ quan khác.

b) Thiết chế đó có những chức năng pháp lý và đặc điểm tổ chức được Hiến pháp quy định.

c) Các cơ quan trong thiết chế là một hệ thống tổ chức, có thể tập trung hoặc phi tập trung nhưng thống nhất về chức năng và nhiệm vụ.

d) Các chức năng, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong thiết chế đó phải mang tính chất là những chức năng, thẩm quyền phổ quát mà không mang tính quản lý ngành. Chẳng hạn, chức năng của Kiểm toán nhà nước là kiểm tra, giám sát về nguồn tài chính công, bất kể nguồn tài chính công đang nằm ở lĩnh vực nào: Giáo dục, y tế, khoa học công nghệ hay công nghiệp, nông nghiệp, v.v.

Nhìn vào thực tiễn thiết lập và phát triển của các thiết chế hiến định độc lập ở nhiều quốc gia trên thế giới, có thể thấy rằng, đa số các thiết chế loại này sở dĩ được coi là thiết chế hiến định độc lập bởi chúng thỏa mãn những đặc trưng kể trên. Phần lớn, đây là những thiết chế có chức năng kiểm soát quyền lực và do đó đã có ý kiến cho rằng, có một nhánh quyền lực nhà nước song song tồn tại với ba nhánh truyền thống lập pháp, hành pháp, tư pháp – đó là nhánh quyền kiểm soát.

Chức năng kiểm soát của Nhà nước vốn là một chức năng gắn liền với hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Không thể bảo đảm thực hiện quyền lực nếu không có sự kiểm soát quyền lực. Đây chính là cơ sở quan trọng nhất cho sự tồn tại của quyền kiểm soát.

Như vậy, các thiết chế kiểm soát quyền lực sở dĩ được coi là một thứ quyền lực bởi hoạt động kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực là hoạt động chính và là lý do tồn tại của các cơ quan đó. Ở đây rất cần sự phân biệt rõ giữa quyền kiểm soát với chức năng giám sát, kiểm tra. Nếu là kiểm tra, giám sát để phục vụ cho hoạt động lãnh đạo, quản lý, điều hành, hoặc để thực hiện một chức năng chính yếu nào đó thì sự kiểm tra, giám sát đó không được coi là sự thể hiện của quyền kiểm soát độc lập. Chẳng hạn, các cơ quan hành pháp cũng có thẩm quyền và hoạt động kiểm tra, thanh tra. Chức năng xét xử giám đốc thẩm của Tòa án có tính kiểm tra tư pháp, để thực hiện quyền tư pháp; Thủ tục luận tội của Nghị viện đối với hoạt động của hành pháp là để thực hiện quyền giám sát của Nghị viện v.v.

Có thể thấy rằng, kiểm tra, giám sát là yếu tố vừa nằm trong từng thiết chế, giúp cho thiết chế đó vận hành bình thường và thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình. Kiểm tra, giám sát cũng là yếu tố làm nên sự phối hợp, sự kiềm chế và đối trọng trong cơ chế tam giác quyền lực. Tuy nhiên, nếu chỉ có vậy thì không cần thiết phải có thêm những thiết chế chuyên thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực. Chẳng hạn, Nghị viện và cả

Chính phủ đều ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Các Tòa án ở những mức độ khác nhau cũng là chủ thể của hoạt động làm luật theo nghĩa ban hành án lệ hoặc theo nghĩa đưa ra những giải thích luật có giá trị áp dụng bắt buộc (Tòa án Hiến pháp hoặc Tòa án tối cao). Thế nhưng, không có ai trên thế giới này gọi Chính phủ hay Tòa án là các cơ quan lập pháp và nói đến quyền lập pháp là chỉ nói đến Nghị viện.

....................

CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG SÁCH

UBTVQH Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

HĐND Hội đồng Nhân dân

UBND Uỷ ban Nhân dân

MTTQVN Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

EMB Cơ quan quản lý bầu cử

KTNN Kiểm toán Nhà nước

NHTW Ngân hàng Trung ương

NHNN Ngân hàng Nhà nước

Ombudsman Đặc phái viên hoặc Thanh tra Quốc hội(tuỳ bối cảnh)

MỤC LỤC

Lời giới thiệu

Các chữ viết tắt trong sách

Phần I: NHỮNG VẤN ĐỀ KHÁI QUÁT VỀ CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP

1. Các thiết chế hiến định độc lập GS. TSKH Đào Trí Úc

2. Các thiết chế chuyên biệt độc lập trong Hiến pháp: Nhu cầu vàmức độ hiến định TS. Nguyễn Văn Thuận

3. Hiến định các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới: Thựctrạng và xu hướng phát triển TS. Vũ Công Giao

4. Vấn đề kiểm soát quyền lực trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp TS. Đinh Xuân Thảo

Phần II: OMBUDSMAN

5. Về thiết chế Ombudsman của các nước trên thế giới GS. TSKH Đào Trí Úc

6. Thanh tra Quốc hội của một số nước trên thế giới và sự cầnthiết thành lập ở Việt Nam PGS. TS Trương Thị Hồng Hà

7. Nhu cầu thành lập Ombudsman ở Việt Nam: Nhìn từ thực trạng cơ chế xử lý khiếu nại hành chính TS. Vũ Công Giao – NCS. Vũ Thu Quyên

Phần III: CƠ QUAN BẦU CỬ QUỐC GIA

8. Cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới và việc hiến định cơ quannày trong Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2013 của Việt Nam TS Vũ Công Giao

Phần IV: CƠ QUAN KIỂM TOÁN QUỐC GIA VÀ NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC

9. Thiết chế kiểm toán trên thế giới và những gợi ý cho việc hiếnđịnh ở Việt Nam ThS. Đặng Văn Hải

10. Tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Trung ương trên thế giớivà những gợi ý về việc hiến định cơ quan này ở Việt Nam PGS. TS. Lê Thị Thu Thuỷ

Phần V: ỦY BAN QUỐC GIA VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG

11. Về tổ chức cơ quan phòng, chống tham nhũng trên thế giới vàsuy nghĩ về triển vọng hiến định ở Việt Nam TS. Đinh Văn Minh

12. Từ cơ chê phòng chống lạm quyền và tham nhũng trong Hiếnpháp Thái Lan, nghĩ về việc sửa đổi Hiến pháp của Việt Nam TS Võ Trí Hảo ‐ TS Vũ Công Giao

13. Mô hình tổ chức Cơ quan Công vụ Quốc gia của một số nước trên thế giới và những gợi ý cho công cuộc đổi mới nền côngvụ Việt Nam TS Phan Thị Thanh Thuỷ

Phần VI: CƠ QUAN QUỐC GIA VỀ THÚC ĐẨY VÀ BẢO VỆ QUYỀN CON NGƯỜI

14. Hiến định cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới và triểnvọng ở Việt Nam TS. Vũ Công Giao

Phần VII: CƠ QUAN BẢO HIẾN

15. Vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp GS. TS. Nguyễn Đăng Dung

16. Các mô hình bảo vệ Hiến pháp trên thế giới và bài học kinh nghiệmcho việc xây dựng mô hình bảo vệ Hiến pháp của Việt Nam PGS. TS. Vũ Hồng Anh

17. Cơ quan bảo hiến trên thế giới và việc hiến định cơ quan này trong Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2013 của Việt Nam TS. Vũ Công Giao

18. Lựa chọn mô hình tài phán Hiến pháp cho Việt Nam và bình luận vềmô hình hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo Hiến pháp năm 1992sửa đổi năm TS. Võ Trí Hảo

19. Chuyển đổi Hiến pháp và sự thiết lập toà Hiến pháp ở Hàn Quốc Kinh nghiệm cho Việt Nam TS. Đặng Minh Tuấn

20. Các yếu tố ảnh hưởng đến cơ chế bảo hiến ở Việt Nam và bình luậnvề mô hình bảo hiến trong Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2013 TS. Đỗ Minh Khôi

Phụ lục

QUY ĐỊNH VỀ CÁC CƠ QUAN HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP TRONG HIẾN PHÁP CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA Tuyển chọn và dịch: Trần Kiên

............................

[1] Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách công và Pháp luật, Ủy viên thường trực - Ban biên tập sửa đổi Hiến pháp.

[2] Trích từ: Dorn. J. The Rise of Government and the Decline of Morality. Catos’s letter. No. (12), 1996, p. 5. Pilon. R. The Purpose and Limits of Government. Cato’s letter, No. (13). 1999. Nguyên giá trị. Tuy nhiên, cái “ít nhất” của vai trò Nhà nước ngày nay đã thực sự lớn hơn nhiều so với cái “ít nhất” của vai trò Nhà nước cách đây 50 năm!

This book has been published with financial assistance of the Embassy of Switzerland in Vietnam. The contents of this book are the sole responsibility of the Institute of Public Policy & Law, which can under no circumstances be regarded as reflecting the position of the donor.

 DOWNLOAD CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ TRIỂN VỌNG Ở VIỆT NAM (Tài liệu chuyên khảo nghiên cứu Chuyên ngành Luật – Hiến Pháp)

===================